Burgerparticipatie

Rudolf Mulder heeft bij Xstate het traineeship Duurzame Ontwikkeling afgerond en heeft door Xstate de kans gekregen om bij verschillende gemeenten een kijkje te nemen in de keuken. Hierin viel hem op dat het gebruik van het concept ‘de participatieladder’ iets is wat blijft terugkomen in het werk bij gemeenten. Maar wat houdt de participatieladder nou precies in en hoe kies je de juiste vorm, zodat je het juist kunt toepassen? Rudolf legt het voor je uit!

“De klassieke verzorgingsstaat verandert langzaam in een participatiesamenleving.” Dat zijn de woorden van Koning Willem Alexander in de troonrede van 2013. In een ideale participatiesamenleving neemt iedereen die dat kan verantwoordelijkheid voor zijn of haar eigen leven en omgeving, en draagt iedereen die dat kan daar ook zelf aan bij (Rijksoverheid, 2013). Burgers moeten dus steeds meer zaken zelf gaan regelen, maar krijgen ook meer invloed op hun omgeving. De overheid is er om te ondersteunen waar nodig. Concreet is dit bijvoorbeeld te zien in de ouderenzorg, waar van ouderen verwacht wordt dat ze langer thuis blijven wonen – eventueel met behulp van mantelzorg (Lans, 2014).

Sherry Arnstein onderscheidt in haar Ladder of Participation (figuur 1) acht niveaus van participatie. Deze worden gevormd door de treden op de ladder. De treden zijn verdeeld over drie categorieën en lopen op van weinig invloed naar veel invloed voor burgers. De meest geschikte trede hangt af van het doel waarvoor participatie ingezet wordt (Arnstein, 1969).

Categorie 1: Non-participatie – geen inspraak
De categorie onderaan de ladder is Non-participatie. Deze categorie wordt ingezet als het doel is om beleid te ‘verkopen’ aan de burger, of om de burger te overtuigen. Hierbij heeft de bevolking geen inspraak en worden van hogerhand zaken opgelegd, door middel van bijvoorbeeld ‘manipulerende’ kennisoverdracht. Het idee hierbij is dat als het beleid beter wordt uitgelegd, de burger het uiteindelijk meer gaat waarderen.  In de originele participatieladder uit 1969 (zie afbeelding) wordt het woord manipulatie gebruikt, wat een negatieve bijklank heeft. Het gaat in deze categorie echter vooral om het overtuigen van burgers van het nut van bijvoorbeeld een beleid waar ze het in eerste instantie niet mee eens zijn – maar wat wel nodig is.

Categorie 2: Tokenisme – een beetje inspraak
Halverwege de ladder staat de categorie Tokenisme. De motivatie om deze vorm van participatie in te zetten is vooral inhoudelijk. In een goed plan worden de kennis en voorkeuren van burgers namelijk meegenomen. Alleen de kennis van experts is vaak niet voldoende. Binnen deze categorie wordt de bevolking geïnformeerd of gevraagd naar hun mening. Dit kan bijvoorbeeld met behulp van publieke bijeenkomsten of door het indienen van zienswijzen. De illusie van meebeslissen wordt hierdoor gewekt, maar uiteindelijk worden de besluiten alsnog hogerop genomen. De burger heeft echter wel een beetje invloed en kan daarmee een bestaand plan verrijken.

Categorie 3: Burgermacht – (mee)beslissen
De hoogste categorie op de ladder is Burgermacht. Volgens Arnstein kan in deze categorie eigenlijk pas écht van participatie worden gesproken. De burger heeft niet alleen invloed op beleid, projecten en initiatieven in deze categorie, maar beslist ook actief mee. Dit kan bijvoorbeeld in een partnerschap met de (lokale) overheid, of door middel van een totale delegatie van verantwoordelijkheden. Hierdoor worden ontwikkelingen in de samenleving over het algemeen breder gesteund.

(Tan, Levelt & Stapper, 2019).

De participatieladder gebruiken
Om het juiste participatieniveau te kiezen is het belangrijk om van tevoren te weten wat het doel van het beleid, het project of het initiatief is. Ook is het zaak om alle betrokkenen in kaart te brengen. Wil je als gemeente bijvoorbeeld duurzame initiatieven vanuit de samenleving stimuleren en faciliteren, dan kun je mogelijk een participatievorm uit categorie 3 kiezen. Denk hierbij aan een coproductie tussen burgers en gemeente, waarbij burgers het initiatief opstarten en de gemeente helpt met communicatie en advies. Gaat het om het opstellen van duurzaamheidsbeleid en zijn er strakkere politieke kaders en/of is er gespecialiseerde kennis nodig? Wellicht is dan een participatievorm uit categorie 2 beter. Per gemeentelijk project of initiatief verschilt het dus in hoeverre en op welke manieren burgers betrokken worden. Veel gemeenten hebben een eigen participatie leidraad waarin bepaald wordt wanneer welke vorm van participatie het meest geschikt is. Vaak maken gemeenten in hun participatiebeleid gebruik van een eigen variatie op de participatieladder van Arnstein.

Werken aan een eerlijke participatiesamenleving
De participatiesamenleving bereikt helaas niet iedere groep binnen de samenleving even goed. In 2017 concludeert kenniscentrum Movisie dat het vooral hoogopgeleide Nederlanders zijn die hierin de weg kennen en die de zaken goed weten te regelen. Het blijkt moeilijker om lager opgeleiden, migranten of mensen die leven in armoede te bereiken (Movisie, 2017). Bij het opstellen van een gemeentelijke aanpak van een belangrijk thema als energiearmoede kan het daarom best lastig zijn om de doelgroep te betrekken. Samenvattend is de participatieladder een handig instrument om te bepalen welk participatieniveau geschikt is voor een project of initiatief. Echter is het minstens zo belangrijk om ook de burgers te bereiken die niet vooraan in de rij staan, maar die er wel belang bij hebben om te participeren.

Bronnen

Arnstein, S (1969). A Ladder of Citizen Participation. JAIP (vol. 34), 216-224.

Lans, J (2014). Participatiesamenleving: Uitweg voor onbetaalbaarheid verzorgingsstaat. Geraadpleegd op 24-08-2023, https://www.canonsociaalwerk.eu/nl_wmo/details.php?cps=19

Movisie (2017). Participatiesamenleving anno 2017: Volop kansen. Geraadpleegd op 24-08-2023, https://www.movisie.nl/artikel/participatiesamenleving-anno-2017-volop-kansen

Rijksoverheid (2013). Troonrede 2013. Geraadpleegd op 24-08-2023, https://web.archive.org/web/20180920122829/https://www.rijksoverheid.nl/documenten/toespraken/2013/09/17/troonrede-2013

Tan, W; Levelt, M & Stapper, M (2019). Ladder op, ladder af: 50 jaar participatie. Rooilijn (Jg. 52; vol. 3), 160-167.